“揭榜掛帥”突破縱向委托式科研資助方式，是實(shí)現(xiàn)公共創(chuàng)新、開放創(chuàng)新和用戶創(chuàng)新的主流機(jī)制。將招標(biāo)制度內(nèi)嵌于“揭榜掛帥”中，有利于發(fā)揮招標(biāo)擇優(yōu)的優(yōu)越性，更好促進(jìn)科研創(chuàng)新市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。特別是近年來的招投標(biāo)制度改革，從側(cè)重招標(biāo)程序管理向前端需求管理和后端合同管理延伸，形成了全鏈條招標(biāo)管理制度，更有助于“揭榜掛帥”的實(shí)施。對(duì)此，可從加強(qiáng)需求論證、優(yōu)化招標(biāo)過程和強(qiáng)化合同管理三方面完善招標(biāo)制度。

  加強(qiáng)需求論證，精準(zhǔn)凝練科學(xué)需求

  “揭榜掛帥”項(xiàng)目的需求管理即形成“榜單”并對(duì)“帥”提出要求的過程。梳理我國(guó)一些地方政府的做法，需求管理一般包含需求征集、論證遴選兩個(gè)環(huán)節(jié)。當(dāng)前，需求征集大多由政府部門組織，采用自行申報(bào)、定向征集、接受區(qū)域統(tǒng)一推薦等方式面向社會(huì)公開征集技術(shù)需求，技術(shù)攻關(guān)類項(xiàng)目一般面向行業(yè)龍頭、骨干企業(yè)征集，成果轉(zhuǎn)化類項(xiàng)目一般面向高校、科研機(jī)構(gòu)、科技型中小企業(yè)等各類創(chuàng)新主體征集。論證遴選是由政府部門組織專家對(duì)所征集需求項(xiàng)目進(jìn)行論證、篩選，專家通過形式審查、同行評(píng)議、現(xiàn)場(chǎng)考察等方式確定關(guān)鍵核心技術(shù)的名稱、研發(fā)任務(wù)和技術(shù)指標(biāo)，形成重點(diǎn)選題需求后以公開方式向社會(huì)張榜公告。

  在“揭榜掛帥”制度下，完善招標(biāo)制度的需求管理應(yīng)從以下方面著手。

  第一，采購(gòu)需求制定應(yīng)從政府主導(dǎo)向政府引導(dǎo)、企業(yè)主導(dǎo)轉(zhuǎn)變。《財(cái)政部關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)政府采購(gòu)需求和履約驗(yàn)收管理的指導(dǎo)意見》（財(cái)庫(kù)〔2016〕205號(hào)）規(guī)定，采購(gòu)人負(fù)責(zé)對(duì)采購(gòu)需求的確定，采購(gòu)人承擔(dān)主體責(zé)任，由專業(yè)化機(jī)構(gòu)提供專業(yè)化服務(wù)。實(shí)踐中，采購(gòu)人因相關(guān)專業(yè)知識(shí)儲(chǔ)備不足，往往通過網(wǎng)絡(luò)和供應(yīng)商提供等方式匯集一套采購(gòu)需求，甚至單一地將采購(gòu)需求交由代理機(jī)構(gòu)完成，導(dǎo)致科研團(tuán)隊(duì)所承接的項(xiàng)目需求與“卡脖子”的技術(shù)難題和產(chǎn)業(yè)發(fā)展脫軌，加劇了科研團(tuán)體的封閉壟斷式創(chuàng)新。而在“揭榜掛帥”制度下，政府可更好發(fā)揮科技資源配置的平臺(tái)組織作用，實(shí)現(xiàn)科研團(tuán)隊(duì)與企業(yè)發(fā)展技術(shù)壁壘之間的對(duì)接，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)學(xué)研融合創(chuàng)新，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展、科研成果轉(zhuǎn)化落地。

  第二，從全方位、全過程、多主體進(jìn)行需求論證，全面協(xié)同總結(jié)出影響科技發(fā)展、產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重大問題。從論證內(nèi)容看，當(dāng)前的政策制度規(guī)定采購(gòu)人根據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)，結(jié)合預(yù)算編制、相關(guān)可行性論證和需求調(diào)研情況對(duì)采購(gòu)需求進(jìn)行論證。“揭榜掛帥”制度下，面對(duì)核心技術(shù)難題，更應(yīng)組織專家全面、充分論證。論證的內(nèi)容除了各省市“揭榜掛帥”需求征集文件中所規(guī)定的技術(shù)指標(biāo)參數(shù)、時(shí)限要求、產(chǎn)權(quán)歸屬、資金投入預(yù)測(cè)、是否有出資承諾等基本內(nèi)容外，還應(yīng)包括項(xiàng)目的創(chuàng)新性、可行性、實(shí)用性以及技術(shù)實(shí)力和研究基礎(chǔ)等內(nèi)容。在論證創(chuàng)新內(nèi)容方面，可借鑒世界銀行確定采購(gòu)需求的系統(tǒng)性分析方式，通過明確項(xiàng)目發(fā)展目標(biāo)，分析項(xiàng)目實(shí)施的內(nèi)外部環(huán)境，如政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、技術(shù)、法治和生態(tài)等內(nèi)外部環(huán)境影響因素，明確反映創(chuàng)新需求的狀態(tài)和趨勢(shì)，并預(yù)判項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，如技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)、資金風(fēng)險(xiǎn)等，有效甄別項(xiàng)目缺陷的性質(zhì)和修補(bǔ)的必要性。也可借鑒泰州市的科技積分管理制，從創(chuàng)新平臺(tái)、創(chuàng)新人才、創(chuàng)新活動(dòng)、創(chuàng)新成果和扣分項(xiàng)五個(gè)方面突出企業(yè)創(chuàng)新重點(diǎn)與短板，從而實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)調(diào)整的科學(xué)論證，更精準(zhǔn)地把握企業(yè)需求。從論證過程看，要充分發(fā)揮評(píng)審專家作用，將專家作用前移，面向企業(yè)發(fā)展需求和科技前沿，認(rèn)真研究分析、準(zhǔn)確評(píng)判前沿技術(shù)，嚴(yán)格控制立項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)，從專業(yè)性、客觀性、合理性角度排查各項(xiàng)條款。從論證結(jié)果看，可借鑒合肥市、長(zhǎng)沙市和順德市的經(jīng)驗(yàn)，從“補(bǔ)鏈強(qiáng)鏈”入手，通過龍頭企業(yè)擔(dān)任“鏈主”、政府領(lǐng)導(dǎo)班子掛職“鏈長(zhǎng)”等制度，提升企業(yè)與政府部門的協(xié)同性，使龍頭企業(yè)與政府部門能夠及時(shí)溝通需求，企業(yè)和政府部門實(shí)質(zhì)上共同充分參與了產(chǎn)業(yè)發(fā)展核心問題的需求論證，提升了論證結(jié)果的實(shí)用性?？傮w上，通過提出論證、進(jìn)行論證和論證結(jié)果的全過程把控，實(shí)現(xiàn)采購(gòu)人、龍頭企業(yè)和專家多主體協(xié)同，共同總結(jié)科技發(fā)展的重要問題，進(jìn)而對(duì)采購(gòu)需求進(jìn)行準(zhǔn)確描述。 

  優(yōu)化招標(biāo)過程，有力支撐科研活動(dòng)

  “揭榜掛帥”項(xiàng)目的招標(biāo)過程即對(duì)“帥”的篩選，是對(duì)接揭榜的過程。為更好地實(shí)現(xiàn)“揭榜掛帥”促進(jìn)重大科研攻關(guān)項(xiàng)目落地的初衷，招標(biāo)過程應(yīng)嘗試從以下方面予以改進(jìn)。

  第一，適當(dāng)放寬揭榜者數(shù)量最低限制。目前的招標(biāo)流程缺乏靈活性，相關(guān)政策法規(guī)要求有效投標(biāo)人數(shù)少于3家的應(yīng)重新招標(biāo)，兩次招標(biāo)都達(dá)不到3家及以上的，可轉(zhuǎn)為競(jìng)爭(zhēng)性談判或單一來源采購(gòu)。由于能夠解決關(guān)鍵技術(shù)難題的市場(chǎng)力量還有待培育，因此“揭榜掛帥”在現(xiàn)實(shí)條件中，極有可能存在揭榜者不足3家的情況，多次招標(biāo)極大地影響了采購(gòu)效率。甚至還有可能出現(xiàn)這樣的情況：由于市場(chǎng)上缺乏關(guān)鍵技術(shù)的成熟提供者，科研項(xiàng)目招標(biāo)前往往有意向投標(biāo)人，有意向的招投標(biāo)雙方受制于投標(biāo)人數(shù)量限制，往往會(huì)產(chǎn)生聯(lián)系熟人、串標(biāo)圍標(biāo)的情形。因此，可以適當(dāng)放寬揭榜者數(shù)量限制，比如當(dāng)只有兩家投標(biāo)者時(shí)招標(biāo)程序仍然可以進(jìn)行，新加坡招標(biāo)采購(gòu)就采取這樣的做法。招標(biāo)方對(duì)合格供應(yīng)商數(shù)量都沒有硬性限制，只要政府部門認(rèn)為投標(biāo)具有競(jìng)爭(zhēng)力或反映了公平的市場(chǎng)價(jià)值，即使只有一家供應(yīng)商投標(biāo)，就可以不再重復(fù)招標(biāo)或報(bào)價(jià)。

  第二，嘗試采用不設(shè)門檻的方式鼓勵(lì)揭榜者進(jìn)入招標(biāo)過程。關(guān)鍵技術(shù)難題不同于標(biāo)準(zhǔn)化統(tǒng)一服務(wù)，其技術(shù)需求是多維度、多方面的，擴(kuò)大投標(biāo)團(tuán)隊(duì)的范圍，可吸引更多具有核心攻堅(jiān)能力的科研團(tuán)隊(duì)提供科研活動(dòng)，在招標(biāo)過程中，擁有不同技術(shù)優(yōu)勢(shì)的參與投標(biāo)單位可以充分圍繞核心技術(shù)解決方案進(jìn)行討論，有利于各個(gè)科研團(tuán)隊(duì)之間相互合作、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，從而激發(fā)調(diào)動(dòng)全國(guó)各層級(jí)科研團(tuán)隊(duì)的創(chuàng)新攻堅(jiān)能力，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)開放式、民主化創(chuàng)新。

  第三，改進(jìn)評(píng)審制度，增強(qiáng)評(píng)審的“創(chuàng)新發(fā)現(xiàn)”功能。“揭榜掛帥”中招標(biāo)的最終目的是尋找最有實(shí)力、最有創(chuàng)新能力的“揭榜方”，這有賴于良好的評(píng)審制度設(shè)計(jì)。目前實(shí)踐中，依賴于“評(píng)標(biāo)專家?guī)?rdquo;的評(píng)審制度有著一定的劣勢(shì)，專家的專業(yè)水平和評(píng)審態(tài)度不一，對(duì)“揭榜掛帥”招標(biāo)中“技術(shù)創(chuàng)新性”很有可能識(shí)別不足。因此，一方面，要提升專家評(píng)審的專業(yè)性、客觀性和合規(guī)性。在數(shù)字經(jīng)濟(jì)背景下，可利用大數(shù)據(jù)分析輔助專家評(píng)審，探索實(shí)行評(píng)審專家責(zé)任制，明確專家評(píng)審權(quán)責(zé)，讓專家簽訂責(zé)任書并接受考核監(jiān)督，也可探索建立科技評(píng)價(jià)專家?guī)?，及時(shí)完善專家更新機(jī)制、誠(chéng)信記錄、責(zé)任追究機(jī)制，并健全專家抽取、回避、保密制度。另一方面，更重要的是，基于科技資源市場(chǎng)化配置的改革，應(yīng)引入市場(chǎng)化、社會(huì)化的評(píng)標(biāo)制度，打破只能從專家?guī)熘谐槿＜业淖龇?，吸引科技企業(yè)、創(chuàng)投機(jī)構(gòu)、科研團(tuán)隊(duì)中更了解采購(gòu)需求的專家參與評(píng)標(biāo)；在評(píng)標(biāo)過程中，關(guān)注科研人才與創(chuàng)新平臺(tái)的評(píng)價(jià)，在創(chuàng)新能力和創(chuàng)新潛力方面充分評(píng)估，以利于科研項(xiàng)目運(yùn)轉(zhuǎn)中對(duì)科研需求的充分回應(yīng)，保證其能夠適應(yīng)科技發(fā)展趨勢(shì)。

  強(qiáng)化合同管理，高效促成成果轉(zhuǎn)化

  “揭榜掛帥”項(xiàng)目的招標(biāo)合同管理即揭榜成功后“掛帥出征”的管理過程，是對(duì)“帥”的監(jiān)督和“論功行賞”。一方面，政府部門通過各項(xiàng)合規(guī)性和績(jī)效性文件監(jiān)督與考核揭榜者，另一方面，以各項(xiàng)優(yōu)惠政策支撐激勵(lì)揭榜者，將科研項(xiàng)目招標(biāo)從程序?qū)蛐娃D(zhuǎn)變?yōu)榻Y(jié)果導(dǎo)向型，促進(jìn)科研成果轉(zhuǎn)化。

  在“揭榜掛帥”項(xiàng)目落地實(shí)施過程中，招標(biāo)合同管理可從以下方面優(yōu)化。

  第一，采用符合核心技術(shù)開發(fā)實(shí)際需求的招標(biāo)“結(jié)果導(dǎo)向”管理理念。傳統(tǒng)科研項(xiàng)目管理采用了以控制成果為核心的靜態(tài)化管理模式，通過進(jìn)展審查、論文評(píng)定等制度對(duì)成果驗(yàn)收進(jìn)行控制，對(duì)實(shí)際需求的把握和需求變化的反應(yīng)不足，導(dǎo)致偏離核心技術(shù)開發(fā)的實(shí)際需求。在“放管服”以及科技體制一系列改革措施下，“揭榜掛帥”項(xiàng)目的實(shí)施，也應(yīng)給予科研項(xiàng)目管理更加寬松的外部環(huán)境，將合同管理的關(guān)注點(diǎn)從“成果”轉(zhuǎn)向“結(jié)果”。核心技術(shù)開發(fā)在精準(zhǔn)化目標(biāo)的引領(lǐng)下，以控制目標(biāo)、不控制成果為核心，同時(shí)以“結(jié)果評(píng)價(jià)、注重過程、寬容失敗”為引導(dǎo)，建立適應(yīng)新時(shí)代科學(xué)研究發(fā)展的招標(biāo)“結(jié)果導(dǎo)向”管理理念。例如，英國(guó)在鼓勵(lì)創(chuàng)新的招標(biāo)采購(gòu)中，更多地關(guān)注產(chǎn)品和服務(wù)的預(yù)期結(jié)果，而不制定過于具體的技術(shù)規(guī)范，給予中標(biāo)方更大的自由空間，促進(jìn)創(chuàng)新性解決方案的提出。

  第二，在合同履行中通過“優(yōu)勝劣汰”最大程度激發(fā)創(chuàng)新。由于科技研發(fā)的不確定性，在中標(biāo)科研團(tuán)隊(duì)數(shù)量上可以嘗試選多家，同時(shí)在合同條款上也約定分階段實(shí)施合同，先對(duì)所有中標(biāo)科研團(tuán)隊(duì)嫁接培育機(jī)制，在關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，在中標(biāo)的科研團(tuán)隊(duì)之間進(jìn)行橫向?qū)Ρ仁降倪^程管理，能者進(jìn)入下一階段，獲得獎(jiǎng)金激勵(lì)，而針對(duì)弱者及時(shí)糾偏。這樣的履約方式設(shè)定，一方面能夠提升科技研發(fā)的“確定性”，另一方面也使不同團(tuán)隊(duì)在合同履約中仍然能夠互相競(jìng)爭(zhēng)，更好地激發(fā)創(chuàng)新。

  第三，形成“以實(shí)際問題為導(dǎo)向、以解決問題成效為衡量標(biāo)準(zhǔn)”的招標(biāo)結(jié)果評(píng)價(jià)體系。在成果評(píng)價(jià)體系下，科研項(xiàng)目承擔(dān)主體與管理主體的關(guān)系趨于靜態(tài)化，實(shí)際中多表現(xiàn)為最終成果的一次性評(píng)價(jià)。對(duì)招標(biāo)全過程管理而言，成果產(chǎn)出、應(yīng)用與轉(zhuǎn)化均是過程的后續(xù)環(huán)節(jié)，因此都應(yīng)納入合同管理考核評(píng)價(jià)范圍。而解決問題始終是“揭榜掛帥”的初衷，即以實(shí)際問題為導(dǎo)向、以解決問題成效為衡量標(biāo)準(zhǔn)。所以，在最終的成果評(píng)價(jià)環(huán)節(jié)，在遵循揭榜任務(wù)和預(yù)期目標(biāo)的基礎(chǔ)之上，同樣要以對(duì)實(shí)際問題的解決成效為基本評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)將科技成果的有效應(yīng)用與轉(zhuǎn)化加入評(píng)價(jià)體系，形成合同履約的全面評(píng)價(jià)。在成果評(píng)價(jià)環(huán)節(jié)，除技術(shù)專家外，還應(yīng)邀請(qǐng)來自產(chǎn)業(yè)、法律、金融和用戶等領(lǐng)域的人員參與評(píng)價(jià)，全面評(píng)估科技成果的科技價(jià)值、應(yīng)用價(jià)值與市場(chǎng)價(jià)值。

來源：中國(guó)招標(biāo)雜志