業(yè)界期待已久的《政府采購框架協(xié)議采購方式管理暫行辦法》（財政部令第110號，以下簡稱110號令）趕在牛年歲末與政采同仁相見。與《政府采購框架協(xié)議管理辦法（征求意見稿）》（以下簡稱征求意見稿）相比，最終出臺的110號令從辦法名稱、體例結構、到條款內容，都進行了重大調整：

從一部參照招標方式、以程序規(guī)制為主的法規(guī)草案，脫胎換骨為聚焦結果導向、以實體管理為主的采購管理制度。

這樣一部與實踐密切相關的交易管理制度，注定會見仁見智。下文將介紹110號令起草過程中的一些考慮，以及部分條款的個人理解。以期為法規(guī)宣貫略盡綿薄，亦為拋磚引玉。

110號令將框架協(xié)議采購的競爭重點放在第一階段

競爭是政府采購制度的基石，是提高政府采購績效的根本保障。與其他競爭性采購方式相比，框架協(xié)議采購競爭程度偏弱。因此，如何保障并促進競爭是110號令整個制度設計的重中之重。

基于國內協(xié)議供貨、定點采購實踐，框架協(xié)議采購第二階段因受各種因素的制約，競爭性不能充分釋放，競爭過程形式大于實質。

鑒于此，110號令將框架協(xié)議采購的競爭重點放在第一階段?？紤]到開放式框架協(xié)議第一階段沒有競爭，故而110號令將封閉式框架協(xié)議定為框架協(xié)議采購的主要形式，開放式框架協(xié)議僅為框架協(xié)議采購的特殊情形，是對封閉式框架協(xié)議的一種有益補充。

110號令要求在封閉式框架協(xié)議第一階段一律實行公開競爭，保障潛在供應商廣泛參與；要求明確每個采購包的最低需求標準及最高限制單價，每個供應商對每個采購包只能用一個產品進行響應，建立供應商、響應產品與采購需求之間的一一對應關系，確保價格具有可比性，為價格競爭奠定基礎；規(guī)定最低入圍淘汰率（要求在所有有效標中最少淘汰20%，且至少淘汰一家供應商），杜絕“排排坐，吃果果”；采用價格優(yōu)先法和質量優(yōu)先法兩種評審方法，并確定“價格優(yōu)先法為一般、質量優(yōu)先法為特殊”，嚴格限制質量優(yōu)先法的適用范圍、評審因素設置范圍及量化要求，并對質量優(yōu)先法強制適用更高的入圍淘汰率（40%），強化價格和質量競爭，提高競爭透明度等等。

實際上，開放式框架協(xié)議中也有一般情形和特殊情形之分。供應商數(shù)量眾多、市場競爭充分屬于開放式框架協(xié)議的一般情形，而因執(zhí)行政府采購政策等原因，供應商數(shù)量少且不宜淘汰是開放式框架協(xié)議的特殊情形。對于一般情形，成交供應商由采購人或者服務對象從眾多入圍供應商中自主選定，通過消費者“用腳投票”來實現(xiàn)競爭。對于特殊情形，因市場本來就缺乏競爭，所以需要通過以量換價，統(tǒng)一確定付費標準，提高政府采購績效。

除以上措施外，110號令還通過強化采購需求管理（采購需求應當符合市場供應狀況和市場公允標準）、限制框架協(xié)議有效期、引入全生命周期成本理念等促進框架協(xié)議采購的競爭。

開放式框架協(xié)議付費標準主要有三種情形

對于開放式框架協(xié)議，110號令要求在明確采購需求標準的基礎上，事先確定付費標準，即最高限制單價。

付費標準的確定主要有三種情形：

第一種，有政府定價的，執(zhí)行政府定價。比如，車輛加油服務、基礎電信服務等。

第二種，沒有政府定價，采購標的市場競爭充分、有市場公允價格的，由征集人結合采購預算、需求標準和需求調查情況，合理確定付費標準。比如，政府通過購買服務，為老年人提供體檢、理發(fā)等服務，單次服務費用由征集人根據(jù)市場公允價格統(tǒng)一確定。

第三種，沒有政府定價，并且相關采購市場缺乏競爭，由征集人與供應商協(xié)商確定付費標準。比如，購買相關軟件、具有壟斷性質的數(shù)據(jù)庫的使用權等。此種情形實際是針對單個采購人或者服務對象在面對壟斷供應商缺乏議價能力時，由專業(yè)機構統(tǒng)一與供應商進行議價，然后實行固定價格（最高限價）采購，防止因沒有競爭而出現(xiàn)“店大欺客”的現(xiàn)象。

向非入圍供應商采購“開口子” 促進框架協(xié)議采購在“貨真”的基礎上“價實”

屬于框架協(xié)議涵蓋范圍內的采購，其合同應當授予入圍供應商，這是實行框架協(xié)議采購的邏輯起點，也是框架協(xié)議采購主體對全體協(xié)議供應商的一項基本協(xié)議義務。110號令第17條第一款規(guī)定正基于此。但第37條第一款卻規(guī)定，“采購人證明能夠以更低價格向非入圍供應商采購相同貨物，且入圍供應商不同意將價格降至非入圍供應商以下的，可以將合同授予非入圍供應商。”之所以通過第37條款向非入圍供應商采購“開口子”，意在激起框架協(xié)議采購的“鯰魚效應”。

根據(jù)國內采購實踐經驗，協(xié)議供貨模式下，入圍供應商通常以生產廠商為主導。由生產廠商供貨的優(yōu)勢在于產品可靠性有保障，但短板也很明顯，即產品在與采購需求匹配度，豐富性，尤其是產品型號及其價格與一般商業(yè)市場聯(lián)動等方面存在明顯不足。一些主流品牌一旦入圍即可“坐享其成”，隨之價格虛高現(xiàn)象久治不愈、屢禁不絕。為破解上述難題，110號令特引入“鯰魚效應”機制，意在架起框架協(xié)議與一般商業(yè)市場之間的“溢洪道”，防止倒過來的“水位差”，促進框架協(xié)議采購在“貨真”的基礎上還要“價實”。

需要強調的是，為遵循誠信原則和契約精神，保護入圍供應商的“信賴利益”，110號令對啟動“鯰魚效應”機制設置了嚴格的條件：首先，必須是相同的貨物（因服務產品的同質性很難評判，為避免爭議，僅限于貨物），非入圍供應商提供的更便宜，并且采購人能夠提供相關證明，比如協(xié)議價格與非入圍供應商價格的對比材料；其次，采購人必須先給予入圍供應商降價機會，只有當入圍供應商不同意將價格降至非入圍供應商出價以下的，才可以向非入圍供應商采購；最后，必須接受監(jiān)督，采購人將合同授予非入圍供應商的，要在確定成交供應商后1個工作日內，將成交結果抄送征集人，由征集人按照單筆公告要求發(fā)布成交結果公告，并且采購人要將相關證明材料和采購合同一并存檔備查。

之所以對此進行嚴格限制，除前述原因外，還有一個重要考慮就是防范道德風險。因為，入圍供應商和非入圍供應商一個在明、一個在暗，少數(shù)別有用心的人有可能盯住協(xié)議價格作象征性降價，造成框架協(xié)議涵蓋下的采購合同外流，損害框架協(xié)議采購的嚴肅性和入圍供應商權益，并滋生廉政風險。

將直接選定作為確定成交供應商的主要方式

在征求意見稿中，關于確定第二階段成交供應商的方式，意在鼓勵優(yōu)先采用二次競價、比例分配和順序輪候這樣更具競爭性和公平性的方式。但最終出臺的110號令卻明確將直接選定方式作為確定第二階段成交供應商的主要方式，此外還刪除了比例分配方式。刪除比例分配方式的主因是，無論是集中采購機構還是主管預算單位訂立的框架協(xié)議，都將面向多個采購人或服務對象，而比例分配方式實踐操作難度較大。

如前文所述，110號令的制度設計思路，是將競爭的重點放在框架協(xié)議采購的第一階段。將直接選定方式作為確定成交供應商的主要方式，是為了講求實效，避免形式主義。在強化采購人主體責任的深化改革背景下，關于直接選定應該“怎么選”的問題，110號令只是作出了原則性規(guī)定（由采購人或者服務對象依據(jù)入圍產品價格、質量以及服務便利性、用戶評價等因素，從第一階段入圍供應商中直接選定），具體可由采購人通過內控制度進一步規(guī)范。

當然，鼓勵公平競爭是政府采購最根本的價值取向。110號令雖然將直接選定作為確定第二階段成交供應商的主要方式，但并不排斥框架協(xié)議訂立主體“高標準、嚴要求”，自愿采用二次競價或者順序輪候方式。并且，110號令規(guī)定采用二次競價方式的，采購人在明確第二階段競價需求（不得低于第一階段的最低需求標準）后，必須選擇所有符合競價需求的入圍供應商、而不是自主選擇三家以上供應商參與二次競價，并給予供應商必要的響應時間。采用順序輪候方式的，輪候規(guī)則應當事先確定并書面告知所有入圍供應商，一經確定不得隨意調整，每個入圍供應商在一個順序輪候期內，只有一次獲得合同授予的機會。以二次競價或者順序輪候方式確定成交供應商的，要在確定成交供應商后兩個工作日內逐筆發(fā)布成交結果公告，以保障供應商的質疑投訴權。主要目的就是要保障所有入圍供應商機會公平，促進競爭。

響應供應商必須是生產廠家或有生產廠家唯一授權

110號令第18條規(guī)定，“貨物項目框架協(xié)議的入圍供應商應當為入圍產品生產廠家或者生產廠家唯一授權供應商。”這意味著，“生產廠家或者生產廠家唯一授權”實際上是貨物項目框架協(xié)議采購第一階段的供應商資格條件。110號令第9條規(guī)定，封閉式框架協(xié)議的公開征集程序，按照政府采購公開招標的規(guī)定執(zhí)行。對此，部分業(yè)內同仁或許會有疑惑：《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》（財政部令第87號，以下簡稱87號令）第17條明令禁止將“生產廠家授權、承諾、證明、背書等作為資格要求”。110號令的規(guī)定是否與之相矛盾？

對于這一問題，筆者理解如下：首先，站在法理角度，上述兩規(guī)定并無沖突。87號令與110號令同為政府采購部門規(guī)章，二者的法律位階一樣，但適用于不同的采購方式。雖然110號令明確，封閉式框架協(xié)議的公開征集程序按照政府采購公開招標的規(guī)定執(zhí)行，但同時也明確“本辦法另有規(guī)定的，從其規(guī)定。”其次，從實踐來看，上述兩規(guī)定對生產廠家授權具有不同要求，符合各自的實際需要。貨物項目框架協(xié)議采購，一般采購標的眾多，如果不加以適當限制，眾多標的加眾多供應商的組合，評審工作量將難以想象。而單一項目招標，這方面的矛盾并不突出，禁止將生產廠家授權等作為資格條件，更有利于優(yōu)化營商環(huán)境，促進充分競爭。

封閉式框架協(xié)議下貨物項目每個采購包只能用一個產品進行響應

110號令第24條規(guī)定，對于封閉式框架協(xié)議，供應商對貨物項目每個采購包只能用一個產品進行響應。如此規(guī)定的目是促進公平競爭?？蚣軈f(xié)議采購不同于單一項目采購，涉及多采購標的和多個入圍供應商。采購標的明確，是價格具有可比性和約束力的前提。110號令致力于建立供應商、響應（入圍）產品與采購需求（采購包）之間的唯一對應關系，從而為公平競爭奠定基礎。假設，允許供應商用多個產品對同一個采購包進行響應，那么對征集人來說，就不必在采購需求管理上費功夫，分設采購包并一一擬定采購需求。而是可以像目前實踐中的一些協(xié)議供貨一樣，讓生產廠商對自己的產品一股腦兒報價，甚至可以提出所謂的投標報價折扣率。對供應商來說，如果按照響應供應商計算淘汰率，則可以運用不平衡報價策略進行多產品組合報價（如對熱銷產品報低折扣率、對冷門產品報高折扣率）；如果按照響應產品計算淘汰率，產品線長的廠家，則可以利用其產品數(shù)量優(yōu)勢，有保有棄，確保有產品入圍。如此一來就會弱化市場競爭，甚至競爭失效，有失公平。

框架協(xié)議采購和電子賣場不可混為一談

根據(jù)《深化政府采購制度改革方案》以及《財政部關于貫徹落實<深化政府采購制度改革方案>的實施意見》，框架協(xié)議采購和政府采購電子賣場都是適用于小額零星采購，而110號令第8條又規(guī)定，“框架協(xié)議采購應當實行電子化采購。”這是否意味著框架協(xié)議采購就是電子賣場呢？答案是否定的?？蚣軈f(xié)議采購和電子賣場各有特點和應用場景，二者不可混為一談。

首先，“框架協(xié)議采購應實行電子化采購”，這是針對框架協(xié)議采購的特點和實際需要所作出的制度安排，與電子賣場沒有必然聯(lián)系?？蚣軈f(xié)議采購一般具有多采購標的、多供應商、多用戶、運行期限長的特點，框架協(xié)議訂立主體需要將入圍信息告知適用框架協(xié)議的所有采購人或者服務對象，征集文件和入圍信息要在整個框架協(xié)議有效期內隨時可供公眾查閱，用戶反饋和評價情況要向采購人和服務對象公開，大量成交結果需要公告等?？梢哉f，框架協(xié)議采購的透明度要求和運行操作需要，決定了電子化采購是框架協(xié)議采購的必要選擇。

其次，電子賣場“套不進”框架協(xié)議采購的框子。關于電子賣場，目前尚沒有法律意義上的嚴謹界定，但中央和地方層面按照《深化政府采購制度改革方案》要求建設的電子賣場（或稱網(wǎng)上超市、網(wǎng)上商城等）有一個共同點，即幾乎都采用公開征集、審核入駐方式廣泛吸納各類供應商，從供給側豐富供應商和商品資源，提高效率，促進競爭。雖然電子賣場運行模式與聯(lián)合國《公共采購示范法》中的開放式框架協(xié)議有類似之處，但與110號令所確立的框架協(xié)議采購基本機制卻有根本不同。110號令中的框架協(xié)議采購必須先明確具體采購標的、再圍繞采購標的進行價格和質量競爭。因此，盡管一些地方財政部門曾建議將電子賣場歸入框架協(xié)議采購范圍加以規(guī)范，但為了不沖擊框架協(xié)議采購的基本機制，110號令沒有籠統(tǒng)的將電子賣場納入框架協(xié)議采購的范圍。

來源：江蘇招標服務號