《政府采購合作創(chuàng)新采購方式管理暫行辦法》（以下簡稱《創(chuàng)新辦法》）提出了諸多新的概念和新的術語，其程序性規(guī)范文件多、環(huán)節(jié)多，更為嚴謹也更為復雜。正確理解法規(guī)是適用法規(guī)的前提，對于法條的理解應當探究立法的本意，而非僅局限于文義本身，本文就合作創(chuàng)新采購的性質進行探析，同時，從實務操作層面梳理相關文件和程序性規(guī)范。

合作創(chuàng)新采購的性質與合作方權利義務關系

《創(chuàng)新辦法》第二條明確界定了合作創(chuàng)新采購與創(chuàng)新產品的定義，合作創(chuàng)新采購是指采購人邀請供應商合作研發(fā)，共擔研發(fā)風險，并按研發(fā)合同約定的數量或者金額購買研發(fā)成功的創(chuàng)新產品的采購方式。

產品創(chuàng)新主要有自主創(chuàng)新、合作創(chuàng)新兩種方式，自主創(chuàng)新是指企業(yè)通過自身的研發(fā)產生技術突破，攻破技術難關，達到預期的目標；合作創(chuàng)新是指企業(yè)間或企業(yè)、科研機構、高等院校之間的聯合創(chuàng)新行為?！秳?chuàng)新辦法》所界定的合作創(chuàng)新，其重要的特征是基于采購人與研發(fā)供應商之間的合作關系，合作創(chuàng)新采購是采購人通過競爭程序確定研發(fā)供應商共同實施研發(fā)，共擔研發(fā)風險，并由采購人購買創(chuàng)新產品的采購活動，并非單純的采購活動，故其采購程序較為復雜，現行《中華人民共和國政府采購法》規(guī)定的采購方式難以完全適用。

合作創(chuàng)新采購的程序分為訂購和首購兩個階段?！秳?chuàng)新辦法》第二條規(guī)定，在訂購階段，采購人提出研發(fā)目標，與供應商合作研發(fā)創(chuàng)新產品并共擔研發(fā)風險；在首購階段，采購人對于研發(fā)成功的創(chuàng)新產品，按照研發(fā)合同約定采購一定數量或者一定金額相應產品。這是以政府應用需求為導向、以公平競爭及采購人與供應商風險共擔為基礎的創(chuàng)新產品研發(fā)和應用推廣一體化管理的新型機制。故而，合作創(chuàng)新采購是一種全新的政府采購方式。

合作創(chuàng)新采購的實質性特征在于合作，不能簡單認為訂購是采購人向供應商購買研發(fā)服務。采購人和研發(fā)供應商之間形成的關系是合作關系而非是服務關系。應以合作關系界定雙方的權利和義務。

民法典規(guī)定，技術開發(fā)合同，是指當事人之間就新技術、新產品、新工藝、新品種或者新材料及其系統(tǒng)的研究開發(fā)所訂立的合同。其開發(fā)類型包括委托開發(fā)合同和合作開發(fā)合同。在委托開發(fā)合同中，委托人應當按照約定支付研究開發(fā)經費和報酬，提供技術資料，提出研究開發(fā)要求，完成協(xié)作事項，接受研究開發(fā)成果；研究開發(fā)人應當按照約定制定和實施研究開發(fā)計劃，合理使用研究開發(fā)經費，按期完成研究開發(fā)工作，交付研究開發(fā)成果，提供有關的技術資料和必要的技術指導，幫助委托人掌握研究開發(fā)成果。在合作開發(fā)合同中，合作雙方應當按照約定進行投資，包括以技術進行投資，分工參與研究開發(fā)工作，協(xié)作配合研究開發(fā)工作。

那么，在政府采購合作創(chuàng)新采購中，采購人的主要工作：一是開展市場調研和專家論證，科學設定合作創(chuàng)新采購項目的最低研發(fā)目標、最高研發(fā)費用和研發(fā)期限，制定采購方案（《創(chuàng)新辦法》第七條、第十二條）；二是組建談判小組，發(fā)布合作創(chuàng)新采購公告邀請供應商參與概念交流（《創(chuàng)新辦法》第十五條、第十六條）；三是談判小組集中與所有通過資格審查的供應商共同進行創(chuàng)新概念交流，采購人根據創(chuàng)新概念交流結果，形成研發(fā)談判文件（《創(chuàng)新辦法》第十七條、第十八條）；四是采購人邀請供應商參與研發(fā)競爭談判，采購人確定研發(fā)供應商并與之簽訂研發(fā)合同（《創(chuàng)新辦法》第十九條、第二十一條、第二十二條、第二十三條）；五是采購人組織談判小組與研發(fā)供應商進行研發(fā)中期談判，根據研發(fā)合同約定和研發(fā)中期談判結果支付研發(fā)成本補償費用（《創(chuàng)新辦法》第二十四條）；六是對于研發(fā)供應商提交的最終定型的創(chuàng)新產品和符合條件的樣品，采購人應當按照研發(fā)合同約定的驗收方法與驗收標準開展驗收（《創(chuàng)新辦法》第二十五條）；七是采購人按照研發(fā)合同約定開展創(chuàng)新產品首購（《創(chuàng)新辦法》第二十六條）。

供應商的主要工作：一是按照合作創(chuàng)新采購公告提交參與合作創(chuàng)新采購申請文件（《創(chuàng)新辦法》第十六條）；二是參與創(chuàng)新概念交流（《創(chuàng)新辦法》第十七條）；三是根據研發(fā)談判文件編制響應文件，參與談判并按照最終談判文件提交最終響應文件，成交后與采購人簽訂研發(fā)合同（《創(chuàng)新辦法》第二十條、第二十一條）；四是研發(fā)中期，在每一階段約定期限到期后，研發(fā)供應商應當提交成果報告和成本說明，參與研發(fā)中期談判（《創(chuàng)新辦法》第二十四條）；五是提交的最終定型的創(chuàng)新產品（《創(chuàng)新辦法》第二十五條）；六是首購產品報價與簽訂首購協(xié)議，按照研發(fā)合同約定提供首購產品迭代升級服務（《創(chuàng)新辦法》第二十六條、第二十七條）。

基于合作關系，采購人與供應商應當明確雙方的權利和義務，根據上述采購人與供應商的工作內容，在合作創(chuàng)新采購中，采購人的主要義務是確定合作創(chuàng)新目標、支付成本補償費用、激勵費用和首購金額、研發(fā)中期談判、創(chuàng)新產品驗收，以及實施首購等，而供應商的主要義務按照研發(fā)合同實施研發(fā)活動、提交中期成果參與中期談判、提交最終定型的創(chuàng)新產品，以及提交首購產品并提供首購產品迭代升級服務等。

科技創(chuàng)新過程充滿各種風險，基于合作關系，合作雙方應當是共同研發(fā)、共擔風險，不論研發(fā)成敗與否，采購人都應當按照研發(fā)合同的約定支付成本補償費用，創(chuàng)新成功了，采購人除支付成本補償費用外，還要支付首購金額購買首購產品。所以，采購人的成本補償費用不是簡單購買研發(fā)供應商的服務，而是為落實國家鼓勵科技創(chuàng)新政策必要的財政資金安排。在國際上，很多國家都通過政府采購支持創(chuàng)新，一些國家還制定了創(chuàng)新采購的目標，將其公共采購預算的5%用于研發(fā)和創(chuàng)新。

合作創(chuàng)新采購文件與程序性規(guī)范

——確定研發(fā)目標與制定采購方案。《創(chuàng)新辦法》第七條規(guī)定，采購人在開展合作創(chuàng)新采購前，應當開展市場調研和專家論證，科學設定合作創(chuàng)新采購項目的最低研發(fā)目標、最高研發(fā)費用和研發(fā)期限。

采購人可以通過咨詢、論證、問卷調查等方式開展市場調研，了解相關產業(yè)發(fā)展狀況、科技發(fā)展水平、供應商研發(fā)能力、知識產權現狀，研發(fā)所需的設備與材料等以明確研發(fā)目標。

研發(fā)目標的核心是確定最低研發(fā)目標和最高研發(fā)費用。最低研發(fā)目標包括創(chuàng)新產品的主要功能、性能，主要服務內容、服務標準及其他產出目標。最高研發(fā)費用包括該項目用于研發(fā)成本補償的費用和創(chuàng)新產品的首購費用，還可以設定一定的激勵費用。合作創(chuàng)新采購在訂購階段由采購人對參與研發(fā)的供應商進行研發(fā)成本的補償，通過建立創(chuàng)新激勵機制克服風險厭惡情緒。在首購階段采購人支付首購費用。確定最高研發(fā)費用需要采購人對研發(fā)供應商在研發(fā)過程中實際投入的設備費、業(yè)務費、勞務費以及間接費用等進行科學合理地預估。

采購人根據市場調研情況與確定的研發(fā)目標制定采購方案，《創(chuàng)新辦法》第十二條規(guī)定了采購方案包括的內容，重點是創(chuàng)新產品的最低研發(fā)目標、最高研發(fā)費用、應用場景和研發(fā)期限；給予研發(fā)成本補償的成本范圍及該項目用于研發(fā)成本補償的費用限額；研發(fā)風險分析和風險管控措施等。

——創(chuàng)新概念交流與編制研發(fā)談判文件。《創(chuàng)新辦法》第三章規(guī)定了訂購程序，訂購程序分為創(chuàng)新概念交流、研發(fā)競爭談判、研發(fā)中期談判和創(chuàng)新產品驗收等四個環(huán)節(jié)。

創(chuàng)新概念交流是訂購程序的首要環(huán)節(jié)?！秳?chuàng)新辦法》第十七條規(guī)定，談判小組集中與所有通過資格審查的供應商共同進行創(chuàng)新概念交流，交流內容包括創(chuàng)新產品的最低研發(fā)目標、最高研發(fā)費用、應用場景及采購方案的其他相關內容。

創(chuàng)新產品具有實質性的技術創(chuàng)新，包含新的技術原理、技術思想或者技術方法。在研發(fā)活動實施前，研發(fā)方案所涉及的新的技術原理、技術思想或者技術方法等概念，通過交流論證其可行性，故稱之為創(chuàng)新概念交流。其交流的形式是談判小組集中與所有的供應商共同進行創(chuàng)新概念交流。創(chuàng)新概念交流的目的是論證創(chuàng)新方案的可行性，采購人根據創(chuàng)新概念交流結果，編制研發(fā)談判文件。研發(fā)談判文件是合作創(chuàng)新采購的重要文件，是供應商編制響應文件和進行研發(fā)談判的依據。

《創(chuàng)新辦法》第十八條規(guī)定了研發(fā)談判文件的重點內容：一是創(chuàng)新產品的最低研發(fā)目標、最高研發(fā)費用、應用場景、研發(fā)期限及有關情況說明。二是給予單個研發(fā)供應商的研發(fā)成本補償的成本范圍和限額，另設激勵費用的，明確激勵費用的金額。三是評審方法、評審因素與評審標準，評審因素主要包括供應商研發(fā)方案，供應商提出的研發(fā)成本補償金額和首購產品金額的報價，研發(fā)完成時間，創(chuàng)新產品的售后服務方案等。其中，供應商研發(fā)方案的分值占總分值的比重不得低于百分之五十。四是各階段研發(fā)成本補償的成本范圍和金額、標志性成果的響應要求。所謂標志性成果，包括形成創(chuàng)新產品的詳細設計方案、技術原理在實驗室環(huán)境獲得驗證通過、創(chuàng)新產品的關鍵部件研制成功、生產出符合要求的模型樣機以及創(chuàng)新產品通過采購人試用和履約驗收等。

——研發(fā)競爭談判與研發(fā)合同。研發(fā)競爭談判是主要環(huán)節(jié)，在研發(fā)競爭談判環(huán)節(jié)由談判小組與相應供應商根據談判文件確定的事項進行談判，由采購人確定研發(fā)供應商并與之簽訂研發(fā)合同。該環(huán)節(jié)有以下五個步驟。

第一步：采購人向供應商發(fā)出研發(fā)談判文件。《創(chuàng)新辦法》第十九條規(guī)定，采購人應當向所有參與創(chuàng)新概念交流的供應商提供研發(fā)談判文件，邀請其參與研發(fā)競爭談判。從研發(fā)談判文件發(fā)出之日起至供應商提交首次響應文件截止之日止不得少于十個工作日。

第二步：供應商編制并提交響應文件。《創(chuàng)新辦法》第二十條規(guī)定，供應商應當根據研發(fā)談判文件編制響應文件，對研發(fā)談判文件的要求作出實質性響應。

響應文件的重點內容：一是研發(fā)方案，供應商的研發(fā)方案包括研發(fā)產品預計能實現的功能、性能，服務內容、服務標準及其他產出目標；研發(fā)擬采用的技術路線及其優(yōu)勢；可能出現的影響研發(fā)的風險及其管控措施；研發(fā)團隊組成、團隊成員的專業(yè)能力和經驗；研發(fā)進度安排和各階段標志性成果說明等。二是響應報價，供應商應當對研發(fā)成本補償金額和首購產品金額分別報價，且各自不得高于研發(fā)談判文件規(guī)定的給予單個研發(fā)供應商的研發(fā)成本補償限額和首購費用。首購產品金額除創(chuàng)新產品本身的購買費用以外，還包括創(chuàng)新產品未來一定期限內的運行維護等費用。

第三步：研發(fā)競爭談判。競爭談判的方式是談判小組集中與單一供應商分別進行談判?！秳?chuàng)新辦法》第二十一條規(guī)定了談判的主要內容。在談判中，談判小組可以根據談判情況實質性變動談判文件有關內容，但不得降低最低研發(fā)目標、提高最高研發(fā)費用，也不得改變談判文件中的主要評審因素及其權重。

合作創(chuàng)新談判是一個復雜的過程，在談判過程中談判小組可以對相關內容進行細化調整。在談判結束后，談判小組根據談判結果，確定最終的談判文件，并以書面形式同時通知所有參加談判的供應商。供應商按要求提交最終響應文件，談判小組給予供應商的響應時間應當不少于五個工作日。

研發(fā)競爭談判不同于一般采購項目的競爭談判或磋商，在談判結束后不是讓供應商做出最后報價，而是由談判小組確定最后談判文件，要求供應商在規(guī)定時間內提交最終響應文件。因具備研發(fā)能力的供應商相對較少，所以，提交最終響應文件的供應商只有兩家或者一家的，可以繼續(xù)開展采購活動。

第四步：綜合評審與確定研發(fā)供應商。研發(fā)競爭談判采取綜合評審法，評審的核心是研發(fā)方案，所以可以采取兩階段評審法，《創(chuàng)新辦法》第二十二條規(guī)定，談判小組根據談判文件規(guī)定，可以對供應商響應文件的研發(fā)方案部分和其他部分采取兩階段評審，先評審研發(fā)方案部分，對研發(fā)方案得分達到規(guī)定名次的，再綜合評審其他部分，按照總得分從高到低排序，確定成交候選人。

《創(chuàng)新辦法》第二十三條規(guī)定，采購人根據談判文件規(guī)定的研發(fā)供應商數量和談判小組推薦的成交候選人順序，確定研發(fā)供應商，研發(fā)供應商數量最多不得超過三家。確定多家供應商參與研發(fā)可以促進競爭，并探索不同的解決方案。同時，也考慮研發(fā)過程存在的風險，在研發(fā)中期談判中未達到中期目標的研發(fā)供應商將被淘汰，如果只確定一家可能導致創(chuàng)新采購的失敗，而超過三家將導致研發(fā)成本的增加。

第五步：簽訂研發(fā)合同。研發(fā)談判的目的是確定研發(fā)供應商，并與之簽訂研發(fā)合同，采購人應當根據研發(fā)談判文件的所有實質性要求以及研發(fā)供應商的響應文件簽訂研發(fā)合同。

《創(chuàng)新辦法》第三十條規(guī)定了研發(fā)合同的內容。研發(fā)合同的內容較多，其中重點內容：一是創(chuàng)新產品的功能、性能，服務內容、服務標準及其他產出目標，這是實施研發(fā)的依據和目標，應該要具體明確。二是研發(fā)成本補償的成本范圍和金額。研發(fā)合同為成本補償合同，成本補償的范圍包括供應商在研發(fā)過程中實際投入的設備費、業(yè)務費、勞務費以及間接費用等。采購人應當按照研發(fā)合同約定的研發(fā)成本補償費用的支付方式、時間和條件向研發(fā)供應商支付研發(fā)成本補償費用。除成本補償外，為了激勵創(chuàng)新，對于超預期目標的研發(fā)的產品，可以約定激勵費用，如果約定激勵費用的還應當按照支付條件支付激勵費用。三是研發(fā)進度安排及相應的研發(fā)中期談判階段劃分，以及各階段研發(fā)成本補償的成本范圍和金額、標志性成果。標志性成果是指包括形成創(chuàng)新產品的詳細設計方案、技術原理在實驗室環(huán)境獲得驗證通過、創(chuàng)新產品的關鍵部件研制成功、生產出符合要求的模型樣機以及創(chuàng)新產品通過采購人試用和履約驗收等。四是研發(fā)合同的期限。創(chuàng)新產品研發(fā)需要一定的周期，《創(chuàng)新辦法》第三十一條規(guī)定，研發(fā)合同期限包括創(chuàng)新產品研發(fā)、迭代升級以及首購交付的期限，一般不得超過兩年，屬于重大合作創(chuàng)新采購項目的，不得超過三年。研發(fā)合同約定的各階段補償成本范圍和金額、標志性成果，在研發(fā)中期談判中作出細化調整的，采購人應當就變更事項與研發(fā)供應商簽訂補充協(xié)議。

——研發(fā)中期談判與創(chuàng)新產品驗收。研發(fā)中期談判是采購人與供應商合作的重要階段，應當根據項目的實際情況進行安排，通常情況下，只有通過中期談判才能確定成本補償范圍，所以，研發(fā)中期談判并非可有可無。

《創(chuàng)新辦法》第二十四條規(guī)定，采購人根據研發(fā)合同約定，組織談判小組與研發(fā)供應商在研發(fā)不同階段就研發(fā)進度、標志性成果及其驗收方法與標準、研發(fā)成本補償的成本范圍和金額等問題進行研發(fā)中期談判。

研發(fā)中期談判的主要內容是研發(fā)進度、標志性成果及其驗收方法與標準、研發(fā)成本補償的成本范圍和金額等問題。根據研發(fā)合同，每一階段約定期限到期后，研發(fā)供應商應當提交成果報告和成本說明，談判小組與研發(fā)供應商按照標志性成果進行談判，研發(fā)供應商提供的標志性成果滿足要求的，進入下一研發(fā)階段；研發(fā)供應商未按照約定完成標志性成果的，予以淘汰并終止研發(fā)合同。研發(fā)中期談判應當在每一階段開始前完成。

采購人根據研發(fā)合同約定和研發(fā)中期談判結果支付研發(fā)成本補償費用。每個研發(fā)供應商各階段補償成本范圍不得超過研發(fā)合同約定的研發(fā)成本補償的成本范圍，且各階段成本補償金額之和不得超過研發(fā)合同約定的研發(fā)成本補償金額。

在研發(fā)結束后，采購人對研發(fā)供應商提交的產品進行驗收，《創(chuàng)新辦法》第二十五條規(guī)定，對于研發(fā)供應商提交的最終定型的創(chuàng)新產品和符合條件的樣品，采購人應當按照研發(fā)合同約定的驗收方法與驗收標準開展驗收，驗收時可以邀請談判小組成員參與。根據《創(chuàng)新辦法》規(guī)定由采購人驗收，但創(chuàng)新產品涉及新的技術原理、技術思想或者技術方法，采購人可以邀請談判小組成員參與驗收。

——首購程序：首購產品的確定與首購協(xié)議。首購是指采購人對于研發(fā)成功的創(chuàng)新產品，按照研發(fā)合同約定采購一定數量或者一定金額相應產品的活動。這一程序的重點是確定首購產品、簽訂首購協(xié)議，以及首購產品的推廣應用。

在訂購程序中可以確定不超過三家的研發(fā)供應商，這就可能存在兩家以上研發(fā)的創(chuàng)新產品，需要確定一家首購產品?！秳?chuàng)新辦法》第二十六條規(guī)定，只有一家研發(fā)供應商研制的創(chuàng)新產品通過驗收的，采購人直接確定其為首購產品。有兩家以上研發(fā)供應商研制的創(chuàng)新產品通過驗收的，采購人應當組織談判小組評審，根據研發(fā)合同約定的評審標準確定一家研發(fā)供應商的創(chuàng)新產品為首購產品。談判小組要求研發(fā)供應商提交首購產品的報價，但報價不得高于研發(fā)談判文件規(guī)定的首購費用。

首購評審綜合考慮創(chuàng)新產品的功能、性能、價格、售后服務方案等，按照性價比最優(yōu)的原則確定首購產品。所謂性價比法，是指按照要求對首購產品進行評審后，計算出每一首購產品除價格因素以外的其他各項評分因素（包括技術、功能、性能、服務方案等）的匯總得分，并除以首購產品的報價，以商數（評審總得分）最高的創(chuàng)新產品為首購產品的評審方法。

采購人應當按照研發(fā)合同約定的創(chuàng)新產品首購數量或者金額，與首購產品供應商簽訂創(chuàng)新產品首購協(xié)議，首購協(xié)議的主要內容包括：一是首購產品的功能、性能，服務內容和服務標準；二是首購的數量、單價和總金額；三是首購產品交付時間，資金支付方式和條件等。首購協(xié)議是作為研發(fā)合同的補充協(xié)議。

來源：中國政府采購新聞網